Sammanfattning av: “Decidedly frosty” – Conflict and cooperation in the management of Swedish Elite football matches, idrottsforum.org
Se även vår twittertråd på ämnet.
Fotbollssäsongen 2019 har i hög grad präglats av konflikten kring den så kallade villkorsstrategin mellan fotbollens aktörer, den svenska supportermiljön samt polisen. I en ny artikel från ENABLE Sverige – ’”Decidedly frosty” – Conflict and cooperation in the management of Swedish Elite football matches’ – publicerad på Malmö Universitets Idrottsforum.org den 23 oktober, analyserar Jonas Havelund och hans kollegor utvecklingen. Hur kan vi förstå bakgrunden till konflikten? Vad är det som hänt? Vilka effekter kan utvecklingen förväntas få och vad kan göras åt det? Artikelns syfte är att belysa hur legitimiteten mellan parterna – och därmed gruppdynamiken inom fotbollen – påverkats av händelseutvecklingen. Analysen som ligger till grund för artikeln var klar i mitten av oktober 2019, då artikeln även skrevs. Förutom att i stora drag gå igenom händelseutvecklingen under 2019 och dess effekter, backar artikeln ett steg och söker orsakerna till utvecklingen.
Forskning som utfördes i Sverige mellan 2014 och 2017 visade att Sverige internationellt sett låg i framkant avseende god praxis i samarbetet mellan huvudparterna runt svensk fotboll. Med ”huvudparterna” avses här fotbollens representanter genom Svenska Fotbollförbundet (SvFF), Svensk Elitfotboll (SEF) samt elitfotbollsklubbarna, den svenska supporterrörelsen representerad av Svenska Fotbollsupporterunionen (SFSU) och lokala supporteraktörer samt polisen. Fotbollens introduktion av SLO-rollen och polisens investering i ökad kapacitet för dialog med klubbar och supportrar, exempelvis genom införandet av Delta 80-enheter, förbättrade samtliga parters förmåga att genom kommunikation och samarbete skapa ömsesidig förståelse och legitimitet. Detta var inte resultatlöst. Som exempel enades SEF och SFSU 2014 om att SFSU fortsättningsvis skulle vara supporterrörelsens formella representant vid samtal mellan parterna. Avtalet omfattade gemensamma mål som syftade till att skapa en välkomnande, trygg, säker och stämningsfull miljö för alla som besöker en fotbollsmatch. Samma mål utgjorde även grunden i en nationell strategi för perioden 2014–2017, som togs fram av den svenska polisen (representerad den svenska polismyndigheten, den svenska åklagarmyndigheten och de tre största polisregionerna i Sverige), svensk fotboll (representerad av SvFF och SEF) samt av representanter från ishockeyn och bandyn. Strategin löpte emellertid ut 2017 och därmed förändrades förutsättningarna för det samarbete som omgav idrotten. Under säsongen 2019 har detta, samt en nationellt enhetlig tillämpning av den så kallade villkorsstrategin, bidragit till en eskalerande misstro mellan parterna, något som har påverkat deras arbetsrelationer på ett betydande sätt.
Bakgrunden: från fakturor till villkorsstrategi
Bakgrunden till 2019 års debatt om villkorstillämpning är flera år gammal. Svenska myndigheter har upprepade gånger diskuterat den utmaning som kostnader för polisbevakning i samband med fotbollsevenemang innebär. De alternativ som lagts fram för att sänka kostnaderna har varierat från att minska antalet poliser vid evenemangen till att kräva att klubbarna betalar för polisens närvaro. Mellan 2011 och december 2013 prövade polisen det senare alternativet och fakturerade klubbarna för polisens insatser. Detta förfarande kritiserades emellertid hårt av klubbarna och resulterade i vad Statskontoret har beskrivit som ett ”kyligt” samarbetsklimat mellan polisen och klubbarna.[1] Den 1 januari 2014 avskaffades därför den lag som möjliggjorde ersättningssystemet. Polisen och svenska myndigheter fortsatte dock att söka alternativ som kan minska de polisresurser som tas i anspråk. Statskontoret publicerade 2015 rapporten Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader. Av rapporten framgår att både polisen och fotbollsklubbarna upplever att samarbetet i mycket hög grad förbättrades när lagen avskaffades, men samtidigt konstaterar rapporten att poliskostnaderna inte har minskat. Därför pekar rapporten på att det vore mer praktiskt att arbeta med villkorsgivning:
“Sedan 2015 arbetar polisens nationella operativa avdelning och rättsavdelning med att föra ut en villkorsstrategi i organisationen. Syftet är att underlätta för arrangören att få ett säkert evenemang och att minska uttaget av polisiära resurser. Inriktningen mot skärpta villkor har inte något direkt samband med ersättningsfrågan, utan enligt polisen är det en nödvändig åtgärd för att få idrottsarrangörer att ta det ansvar som krävs” (Statskontoret, 2015, s. 56).
Rapporten från Statskontoret påvisar även en önskan om den nationella enhetlighet beträffande villkorens utformning som vi har sett under 2019, då följande konstateras i rapporten:
”Ytterligare ett syfte med strategin är att polisens villkor ska vara desamma oavsett var i landet evenemanget anordnas. Arrangörerna ska därmed få samma bemötande av polisen i hela landet. Den nationella strategin syftar alltså till en ökad tydlighet jämfört med tidigare då olika polismyndigheter gjorde på olika sätt.” (Statskontoret, 2015, s. 56).
Villkorsstrategins innebörd
Som en del av villkorsstrategin presenterade polisens rättsavdelning 2016 två verktyg, de så kallade ”Åtgärdstrappan” och ”Villkorsstegen”. Dessa beskrevs i Polismyndighetens riktlinjer för villkorsgivning i samband med offentliga tillställningar i form av idrottsarrangemang, även omnämnt som PM 2016:21. Tanken bakom Åtgärdstrappan är att en progressiv villkorsgivning ska kunna tillämpas gentemot en arrangör efter att en incident inträffat, för att undvika att den upprepas. Villkorsstegen beskriver hur dessa villkor ska tas fram och utformas. Polisens riktlinjer fastställer att villkoren ska utgå från det specifika sammanhanget, de bör diskuteras med arrangörerna och de ska riktas mot problemorsakerna. De understryker därtill vikten av proportionalitet och tillämpning av åtgärder som under omständigheterna orsakar så få störningar som möjligt. Tillämpade åtgärder var före 2019 sådant som användning av staket, rekrytering av extra säkerhetspersonal och skärpt visitering till minskad arenakapacitet. Verktygen användes oberoende i olika polisdistrikt under 2017 och 2018 och i den mån de orsakade slitningar, så var det på lokal nivå. I början av säsongen 2019 uppstod emellertid konflikter mellan polisen, klubbarna och supportrarna, då polisen utvidgade villkorstillämpningen till att exempelvis omfatta förbud mot vissa typer av flaggor (som ibland använts vid förberedelse till otillåten pyroteknikanvändning) och dessutom föreföll koordinera Åtgärdstrappan och Villkorsstegen nationellt. Det senare bekräftades när polisen i maj 2019 fattade ett inriktningsbeslut om hur riktlinjerna från 2016 ska tolkas. Beslutet ligger i linje med den beskrivning av villkorsstrategin som presenterades av Statskontoret 2015, då det är inriktat på nationell enhetlighet och sammankopplar en specifik brottslig handling (exempelvis användning av pyroteknik) med ett visst tillagt villkor (främst minskad arenakapacitet), såvida inte mindre ingripande åtgärder kan identifieras. Klubbar och supportrar har sett dessa och liknande villkor som en kollektiv bestraffning och en onödig upptrappning av repressiva åtgärder. De har vidare betraktats som oproportionerliga och upplevts sakna koppling till de incidenter de är avsedda att kontrollera.
Effekterna: konflikt och försvagad legitimitet
Som helhet tyder den pågående debatten och dess uttryck på att den villkorstillämpning som strategin inneburit, har skapat en stark känsla av misstro och orättvisa bland klubbar, supportrar samt inom SvFF och SEF. Supportrarna har uttryckt sitt missnöje genom exempelvis tifon, flaggor och budskapsbanderoller riktade mot polisen, ramsor som enar rivaliserande supportrar i motståndet samt en överväldigande kritik på sociala medier, alltihop på en nivå som normalt inte förekommer. Samarbetsklimatet mellan parterna inom svensk fotboll och polisen, som förut betraktades som föredömligt, har försämrats så mycket att det inneburit offentlig konflikt. Situationen vittnar om ett kraftigt reducerat ömsesidigt förtroende och en försvagad grad av legitimitet i synen på polismyndigheten. Därmed har även resultatet av de tidigare legitimitetsstärkande investeringarna undergrävts. Analysen i ”Decidedly frosty” tyder på att det primära orsaken kan härledas till villkorsstrategins införande samt den mera ensidiga betoning på tvingande, rättslig tillämpning i arbetet med fotbollen som denna inneburit. Även sekundära orsaker har identifierats, i det faktum att den nationella strategin 2014-2017 mellan alla relevanta parter, har ersatts av ett avtal mellan enbart polisen och Riksidrottsförbundet (RF). Avtalet med RF var principiellt och skulle kompletteras med ett operativt avtal med fotbollsaktörerna. Detta gjordes emellertid inte, något som tycks ha inneburit ett större avstånd mellan parterna (denna aspekt behandlas utförligare i artikeln). Den vikande legitimiteten påverkar alla aspekter av säkerhetsarbetet inom svensk fotboll negativt. Från den synvinkeln framstår villkorsstrategin som kontraproduktiv och skadlig för det tidigare gemensamma målet: att göra svensk fotboll till en välkomnande, trygg och säker del av det svenska samhället. Den står även i skarp kontrast mot kärnan i polisens SPT-koncept, som med sina konfliktreducerande principer handlar om att stärka polisens effektivitet genom att bygga upp myndighetens legitimitet. Det ska tilläggas att vikande polislegitimitet medför ett större beroende av kontrollerande och repressiva metoder, vilka i regel är mera resurskrävande att upprätthålla över tid. Detta innebär en risk för att man motverkar det underliggande målet från Statskontorets rapport 2015, som handlade om att sänka polisens fotbollsrelaterade kostnader.
Rekommendationer
Att bygga upp relationerna mellan parterna var en lång och sårbar process, men det har under flera år gjorts framgångsrikt. Den utveckling som beskrivs i denna artikel har emellertid på kort tid gjort en enormt stor skada på samverkansrelationer och upplevd legitimitet hos polisen bland supporter- och fotbollsaktörer. Av analysen framgår tydligt att polisen är en komplex organisation, där initiativ som tas och investeringar som görs på operativ nivå avseende förtroendeskapande samarbete genom dialog, kan undergrävas av förändringar som införs på strategisk policynivå. En första rekommendation för att vända utvecklingen är därför att pausa villkorsstrategin. Med en pausad och helst omprövad strategi, bör en normalisering av relationerna kunna inledas. För att långsiktigt återupprätta goda arbetsrelationer och en känsla av legitimitet och förtroende rekommenderas parterna att bygga sitt samarbete på en respekt för behovet av samtliga parters medverkan och kompetens. Den nationella strategin 2014–2017 var inte perfekt, men den skapade en infrastruktur i samverkan som gav viss stabilitet. Detta avtal löpte emellertid ut 2017 och ersattes av ett ramavtal mellan polisen och Sveriges Riksidrottsförbund. Avsikten var att även skriva ett operationellt avtal med fotbollens aktörer, något som ännu inte gjorts. En andra rekommendation är därför att alla relevanta parter som är verksamma runt fotbollen tar fram och undertecknar en nationell operativ överenskommelse, som bland annat anger gemensamma mål samt former för framtida samverkan.
Som framgick av perioden 2014–2017 behöver inte samarbetet inom svensk fotboll vara ”decidedly frosty”.
[1] Statskontoret har i uppdrag att tillhandahålla relevant, specifik och användbar dokumentation till regeringen och departementen som grund för beslut om omprövning och rationalisering. Termen ”decidedly frosty” används i den offentliga engelska sammanfattningen av rapporten: Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader (2015:27).
